Когато става дума да следи за спазване на законността
Създаването на Комисия по конституционни въпроси може да означава начало на конституционна дискусия
През изминалата седмица Конституционният съд обяви два свои акта относно уплътняване на съдържанието на конституционни разпоредби в Глава шеста „Съдебна власт“. Създаването на самостоятелна постоянна Комисия по конституционни въпроси може да означава поставяне на началото на конституционна дискусия, ако 49-то Събрание не е в поредицата „къси“ парламенти.
С Определение № 5 от 27 април 2023 г. по дело № 6 от 2023 г. конституционната юрисдикция отклони искане на народни представители от ГЕРБ от 48-то Народно събрание за даване на задължително тълкуване на чл. 117, ал. 2 от Конституцията, уреждащ принципа за независимост на съдебната власт. Въпросът беше дали освен „независимост на съдебната власт от другите две държавни власти – законодателна и изпълнителна, и функционалната независимост на всеки отделен съдия, съдебен заседател, прокурор и следовател (чл. 117, ал. 2, изречение второ), включва ли се и институционална, организационна и йерархична независимост между трите органа, включени в системата на съдебната власт – съд, прокуратура и следствие“.
За принципа за независимостта на съдебната власт като проявление на разделението на властите и като елемент на правовата държава, Конституционният съд има обширна практика, която се отнася до независимостта на „третата власт“ (подчинение единствено на закона при вземането на решения, съдебните актове имат задължителна сила, тяхната неотменимост от законодателната и изпълнителната власт, както и в кадровото ѝ формиране от Висшия съдебен съвет като неин вътрешен орган, със самостоятелен бюджет, още от Решение № 1 от 1999 г.) и до независимостта на магистрата (съдия, прокурор, следовател, който се подчинява само на закона при вземане на решения, свободно може да изгражда своето вътрешно убеждение, несменяем е и се ползва с функционален имунитет, още от Решение № 6 от 1993 г.).
С Решение № 5 от 2009 г. КС определи следствието като „най-тясно свързано с прокуратурата“ и включването на следователите към прокуратурата не е „прехвърляне“ към нея на нова дейност, а организационно рационализиране на разследващата дейност, която прокуратурата продължава да ръководи. Следователите, за които се питаше в искането, имат независимост в качеството си на магистрати в съдебната власт (чл. 117, ал. 2 от Конституцията), а не от мястото, което заемат в нейните структури. Организацията на следствените органи е проблем на законодателна целесъобразност, а не на конституционна догматика.
На 25 април Конституционният съд се произнесе с Решение № 3 по дело №18/2022 г. като отхвърли изцяло искането на правителството за обявяване на противоконституционност на части от разпоредбата на чл. 145, ал. 1, т. 3 и т. 6 от ЗСВ. С Определение от 15.11.2022 г. бе отклонено искането на Министерския съвет за задължително тълкуване на чл. 126, ал. 2 в частта „надзор за законност“ във връзка с чл. 127 от Конституцията на Република България. Искането за тълкуване и за противоконституционност следваше да помогне за изясняване на въпроса как прокуратурата следи за спазване на законността с оглед на точното прилагане на чл. 127, т. 5 от Конституцията – въпрос, който ще продължава да предизвиква проблеми в практиката.
Първите четири правомощия на прокуратурата по чл. 127 от Конституцията в изпълнение на следене на спазване на законността се отнасят до наказателното производство - ръководи разследването, упражнява надзор за законосъобразното провеждане на разследването, може да извършва разследване, привлича към (наказателна) отговорност лицата, които са извършили престъпления, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер (пред съд), упражнява надзор при изпълнение на наказателните и други принудителни мерки. В предвидените със закон случаи прокуратурата участва в граждански и в административни дела (чл. 127, т. 6 от Конституцията). Искането на правителството се отнасяше до т. 5 от чл. 127 относно правомощието на прокуратурата да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове. Според КС това правомощие на прокуратурата се осъществява чрез предприемане на действия за отмяна на актове на изпълнителната власт (така и в Решение №4 от 2017 г.).
Макар и косвено Съдът в мотивите към Решение № 3 от 2023 г. дава позиция за ролята на прокуратурата като орган на съдебната власт и конституционно възложената ѝ основна функция/задача – спазване на законността „извън пределите на наказателното преследване, което гарантира упражняването на държавната власт реално да бъде изцяло обвързано от нормите на правото“. В чл. 127 от Конституцията са използвани два израза относно прокуратурата: „следи за спазването на законността“ и „надзор“ (чл. 127, т. 1 и 4), като надзорът е една от дейностите, чрез които се осъществява основната функция на прокуратурата като част от съдебната власт.
По този начин конституционният законодател, според Конституционния съд, подчертава „по-широкия обхват“, вложен в израза „следи за спазване на законността“, включващ и надзора за законност като част от конституционно определените способи за гарантиране върховенството на правото. Обхватът на прокурорския надзор за законност върху изпълнителната власт се основава на доктрината за пределите на властването и регулиращите и балансиращите механизми, от които той е част. Прокурорският надзор за законност върху актове и действия на административни органи се различава от съдебния контрол (административно правосъдие) по начина на поставяне в действие, по своя обхват и средствата за въздействие, които се прилагат. Съдът действа само след като бъде сезиран (с жалба или протест), докато прокурорът може да се самосезира и по своя преценка, вкл. при засягане на важен държавен или обществен интерес, и да подаде протест срещу административен акт; съдът осъществява контрол за законосъобразност само по отношение на акта, предмет на разглеждане в конкретното производство, докато прокурорският надзор може да се разпростре върху законосъобразността на различни актове на административни органи, които не са изключени от съдебно оспорване, но такова не се е развило по инициатива на заинтересуваното лице; и не на последно по важност място, различни са средствата за въздействие, с които разполагат съдът и прокурорът – последният не решава окончателно въпроса за законосъобразността на административния акт, той може само да предложи на съда да го отмени, докато съдът решава самостоятелно и окончателно този въпрос.
Надзорът на прокуратурата, както Конституционния съд определя правомощието, основано на чл. 127, т. 5 от Конституцията, притежава отличителна характеристика. Надзорът не е всеобхватен и се ограничава само до законосъобразността на актовете (вкл. и действия). Като стъпва на това разбиране и въз основа на съпоставка с предходната българска държавно-правна история на конституционната уредба на функциите и правомощията на прокуратурата, Конституционният съд посочва, че действащата Конституция не предвижда и не урежда т.нар. „общ надзор“ за законност (така и в Решение №4 от 2017 г.).
Поради значението си Решение № 3 от 25.04.2023 г. може да се прогнозира, че ще бъде подложено на критика както Решение № 3 от 10.04.2003 г. Защото е използван израза „по-широкия обхват“ относно функцията на прокуратурата, вложена в чл. 127, т. 5 от Конституцията да „следи за спазване на законността“.
trud.bg
